La política cinematográfica nacional es rehén de su propio éxito

La protección de la cinematografía nacional es política pública en Argentina desde hace más de 50 años. La Ley de Cine 17.741 (1968), sus antecedentes (leyes 15.335 y 16.955) y sus reformas -la última más significativa en 1994 (Ley 24.377)- fueron y son sus instrumentos más relevantes. Tal vez sea (lamentablemente) una de las pocas políticas de Estado que, con sus más y sus menos, viene siendo sostenida por los diferentes gobiernos por más de medio siglo.

En ese contexto, se podría identificar cuál, o cuáles, fueron los problemas de política pública que se intentó resolver, las demandas de la sociedad que se buscó satisfacer en ese tiempo, y si esos problemas o necesidades siguen siendo hoy los mismos que en 1968 o en 1994, o si son otros.

Como con toda política pública, es necesario implementar procesos de revisión y evaluación periódicos, sin perder de vista quién o quiénes son sus destinatarios, los beneficiarios, en este caso, de la política cinematográfica nacional. Aunque la cuestión pueda parecer obvia, no lo es tanto, apenas se analiza la forma en que fue implementada, particularmente, en las últimas décadas.

Una primera aproximación del objetivo general de la política cinematográfica nacional surge de los epígrafes que acompañan la publicación de las leyes de cine en el Boletín Oficial, que señalan que se trata de leyes de fomento de la actividad cinematográfica nacional. El artículo primero de la Ley de Cine vigente corrobora y amplía el concepto, al disponer que el INCAA tiene a su cargo “...el fomento y la regulación de la actividad cinematográfica...”. Por otra parte, la Constitución Nacional tutela la identidad y pluralidad cultural, el patrimonio artístico y los espacios culturales y audiovisuales (art. 75, inciso 19).

De tal modo, pareciera no haber duda que los destinatarios, los beneficiarios principales a los que va dirigida la política cinematográfica, son los ciudadanos, el público. A ellos es a quien, se presume, debe estar dirigida en última instancia, para hacer efectiva de un modo concreto, y no meramente declarativo, la protección legal y constitucional. El fomento y la regulación de la actividad cinematográfica nacional en su totalidad, y no sólo de la producción, debería ser el medio de esa política pública para el logro de su objetivo final.

Sin embargo, al revisar las principales líneas a través de la que fue implementada en las últimas décadas, y sobre todo al evaluar sus resultados, la cuestión no es tan clara, porque en general, esa implementación se mantuvo prácticamente sin cambios, aún cuando los problemas y necesidades cambiaron significativamente.

Podemos adelantar, en ese sentido, que la política cinematográfica es rehén de su propio éxito pasado.

En 1994, cuando destacadas personalidades del cine nacional, entre ellos Luis Puenzo, actual Presidente del INCAA, impulsaron y lograron la sanción de la reforma de la Ley de Cine (Ley 24.377), estaba claro que el principal problema que se debía solucionar era la falta de fondos para la producción.

En 1992 el cine nacional era una “especie en extinción”, con apenas 13 películas estrenadas, porque no había recursos suficientes para financiar la producción. La reforma de 1994 amplió la base de recaudación del Fondo de Fomento Cinematográfico, y permitió alcanzar el objetivo propuesto en poco tiempo. La producción creció rápidamente, llegando a casi 30 películas estrenadas en 1996, y abrió el camino para el surgimiento de una nueva generación de directores y productores que se conoció como el “Nuevo Cine Argentino”.

En 1992 el problema de toda la cinematografía nacional en su conjunto era la falta de producción, y con acierto, la reforma de la ley en 1994 logró fortalecer ese sector. El tiempo pasó, el problema se solucionó (al menos, en buena medida), pero el principal instrumento de la política cinematográfica -la Ley de Cine- continuó aplicándose de la misma manera.

El hecho de que la reforma de 1994 fuera exitosa en solucionar el problema de la falta de recursos para la producción generó, en todos los sectores de la actividad cinematográfica, una creencia que se mantiene hasta hoy: considerar a la producción como el destinatario casi exclusivo de toda la política cinematográfica, relegando a la distribución, a la exhibición, y también al público.

Es importante hacer una aclaración: no es que hoy ya no sea necesario sostener económicamente a la producción. Hay que seguir haciéndolo, sobre todo a la producción independiente, porque como en casi todo el mundo, las condiciones de mercado así lo exigen. Sin apoyo estatal, no habría Cine Nacional. Pero ese apoyo no debería ser un fin en sí mismo, como parece serlo desde hace décadas, con casi todas las decisiones de política cinematográfica dirigidas a atender las necesidades de ese sector.

Incluso las medidas de apoyo a la distribución y exhibición adoptadas por el INCAA han tenido, y tienen, como destinatario al productor. El público no estuvo, ni es tenido en cuenta, al momento de diseñarse las medidas, de ejecutarlas, o de evaluar su resultado. No es el destinatario real.

El progresivo incremento de la producción (en los últimos 5 años se estrenaron, en promedio, más de 200 películas nacionales por año) no fue acompañado por eficientes medidas de fomento ni de regulación, orientadas a que las películas lleguen efectivamente al público. Y así, paulatinamente, se lo fue perdiendo de vista en la toma de decisiones.

Ni siquiera todas las entidades representativas de los productores asumieron el problema como propio, y casi todos sus reclamos sectoriales estuvieron, y están, focalizados en la forma en que el INCAA ejecuta y distribuye los recursos del Fondo de Fomento (sobre todo, los subsidios a la producción), como si la producción de películas fuera un fin en sí mismo. No incluyen entre sus prioridades los problemas y dificultades que deben enfrentar los miembros de esas mismas entidades, para logar que sus películas efectivamente puedan llegar al público en condiciones dignas de exhibición.

Es como si una política pública de vivienda estuviera dirigida solo a sostener la industria de la construcción, sin importar si luego, las viviendas construidas son adjudicadas, o quedan vacías, pese al déficit habitacional que tiene el país.

Una resolución del INCAA del año 2018 (Res. Nº 1080/2018), que lleva la firma del por entonces vicepresidente, Dr. Fernando Juan Lima (hoy presidente del Festival de Mar del Plata), intentó llamar la atención sobre la cuestión, y en los Considerandos dijo que “...la motivación cultural es el principal criterio justificador de la actividad de fomento cinematográfica, puesto que existe un interés general de todos los ciudadanos de acceder a bienes culturales. De ese modo, el carácter cultural es la razón que determina la necesidad de la articulación de una política de fomento…”.

A partir de los años dos mil, primero con la consolidación de los multiplex como fenómeno comercial, y luego con la digitalización de las salas de cine, se produjo la concentración del sector de la exhibición en pocas empresas, mayoritariamente de capital extranjero. Pero lo que se produjo, sobre todo, fue la concentración en la programación; y las pantallas de las salas de cine fueron ocupadas con menor variedad de títulos. Pocas películas que son estrenadas, cada vez con mayor cantidad de copias, llegando una sola película a ocupar más del 80% de todas las pantallas del país, como fue el caso de “Avengers” en 2019, que se estrenó en 788 salas  simultáneamente.

Ese proceso de concentración de la exhibición afectó seriamente a la distribución independiente, que se vio limitada en el acceso a las salas. Y así, las películas de producción independiente -tanto nacionales como extranjeras de diversidad cultural-, quedaron progresivamente excluidas de las salas de cine, limitando el derecho de los ciudadanos de tener acceso a bienes culturales diversos, derecho protegido por la Convención de la UNESCO sobre la protección y la promoción de la diversidad de las expresiones culturales, que es Ley de la Nación.

Sin embargo, muy pocos -ni siquiera la mayor parte del sector de la producción nacional afectado-, asumieron el problema en su verdadera dimensión; y en lugar de impulsar medidas o instrumentos para intentar revertir la situación, sostuvieron las políticas que continuaron focalizadas en la asignación de los recursos del Fondo de Fomento para financiar la producción. Y muchos de esos productores tuvieron que resignarse a que sus películas no lleguen al público, o no lo hagan en condiciones adecuadas, y ya solo le reclaman al INCAA el incremento de los subsidios, porque es la única forma que tienen de recuperar los costos de producción y mantener la continuidad de sus empresas.

Ni siquiera la “Cuota de Pantalla”, establecida en la Ley de Cine desde antes de 1968, es considerada hoy -también con excepciones- un instrumento dirigido a garantizarle al público el acceso a la cinematografía nacional, y en general es vista como un “derecho” de los productores de tener acceso a las salas de cine. Aún así, aunque ningún exhibidor la cumple (antes del cierre de las salas por la pandemia), no hay mayores reclamos.

En la misma resolución antes mencionada el INCAA declaraba que “...la cuota de pantalla constituye un instrumento de importancia a los fines de hacer efectiva una oferta cinematográfica que garantice y asegure la diversidad y proteja la producción nacional”, y que “...al garantizar un espacio mínimo para el cine nacional, ...protege la identidad y diversidad cultural...” La resolución fue derogada poco tiempo después y el INCAA tampoco fiscaliza su cumplimiento.

Los subsidios que otorga el INCAA al sector de la distribución, como por ejemplo la ayuda establecida en la Resolución 981/2013, originalmente implementada como una medida transitoria, de emergencia, para ayudar a cubrir los gastos de estreno de las películas nacionales, tampoco fue eficiente. Entre otras razones, porque no fue acompañada de otras medidas o regulaciones que permitieran crear condiciones de mercado para que las películas puedan llegar al público con posibilidades reales de convocar espectadores. Los subsidios transitorios se hicieron permanentes, y con el tiempo se transformaron en, prácticamente, la única fuente de ingresos que tienen los distribuidores del cine nacional de mediana o pequeña producción.

Esos recursos aportados por el INCAA debieron ser aplicados por los distribuidores, en parte, para conseguir que esas mismas películas pudieran ser estrenadas (muchas veces solo “formalmente”, en lo que se conoce con el eufemismo de “estreno técnico”), apenas para cumplir con los requisitos exigidos por el mismo INCAA para que sus productores puedan acceder a los subsidios a la producción.

Nunca se evaluó adecuadamente el efecto de esas medidas, de modo de poder implementar las modificaciones necesarias, y nuevamente el público quedó fuera de la consideración de productores, distribuidores, exhibidores, y también del propio INCAA.

Argentina tenía, ya antes de la crisis sanitaria del Covid-19, muy pocas pantallas de cine en relación a la cantidad de habitantes (menos de 1.000, cuando España, por ejemplo, con 47 millones de habitantes tiene más de 3.500 salas), concentradas (61%) en las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fé y la Ciudad de Buenos Aires, donde también se concentra el 78% de los espectadores y el 80% de la recaudación. Es muy probable que cuando las condiciones sanitarias permitan la apertura de las salas, muchas de ellas -sobre todo las de exhibidores independientes- ya no vuelvan a abrir, agravando aún más la situación.

La red “Espacios INCAA”, diseñada en su momento como un circuito “alternativo” para brindarle al público acceso a las películas nacionales que no le llegaban a través del circuito comercial tradicional, o para que haya cine donde las salas comerciales no están por no ser mercados rentables, es programada en forma centralizada desde Buenos Aires hacia todo el país, sin considerar las particulares características de cada sala. Los criterios de programación no tienen en cuenta las diversidades de los públicos locales, y priorizan estrenar las películas nacionales para permitirles cumplir con los requisitos que exige el propio INCAA para otorgar los subsidios a la producción. También en esto se puede ver que el real destinatario de las medidas es el productor, y no el público.

Ante el cierre de los cines por la crisis sanitaria del Covid-19, el INCAA auxilió a los productores de las películas nacionales inscriptas en el “Calendario de Estrenos”, brindándoles la posibilidad de exhibirlas en la plataforma “Cine.ar” (Cine.ar Estrenos), y con ello darles por cumplido el requisito de exhibición en salas cinematográficas a los efectos de percibir el subsidio conocido como “Medios Electrónicos” (Resolución nº 166/2020). Al adoptar esa decisión, el INCAA no consideró que los productores de esas películas tenían contratos previamente firmados con los distribuidores, precisamente los mismos que las inscriben en el “Calendario de Estrenos, lo que muestra nuevamente que sus decisiones están casi exclusivamente dirigidas al sector de la producción.

Tampoco hubo en las últimas décadas políticas sostenidas para la formación de públicos. Las pocas acciones implementadas, erráticas y esporádicas, no fueron suficientemente evaluadas, y a la vista de los resultados, tampoco fueron eficaces.

Aunque estas líneas no son una descripción completa de la realidad cinematográfica nacional, igualmente podemos arriesgar argumentar que la falta de políticas concretas y sostenidas para todas los sectores de la Cinematografía Nacional, a excepción de  producción, se bebe fundamentalmente a que el público no es considerado el destinatario de la política pública cinematográfica.

La pandemia del Covid-19 expone con mayor crudeza la crisis del cine, como la de tantos otros sectores de la sociedad, y plantea grandes incertidumbres acerca de su futuro. Los desafíos que vienen son muchos y muy complejos. El fuerte incremento del consumo de todo tipo de producciones audiovisuales a través de internet, en particular a través de las plataformas VOD, impone la urgente necesidad de hacer un replanteo respecto de cuáles son los mejores instrumentos para impulsar la actividad cinematografía y audiovisual nacional en su integridad, incluida, pero no exclusivamente, la producción.

La obligada paralización de la actividad, en particular de la producción, la distribución y la exhibición en salas, ofrece una oportunidad para hacer un análisis profundo de la situación, evaluar los resultados de las políticas implementadas en el pasado, y sobre todo, para pensar y diseñar nuevos instrumentos destinados a enfrentar el escenario que se plantea, tanto en materia de producción, distribución, como de exhibición en todas las pantallas, con la mirada puesta en recuperar al público, al espectador, al ciudadano, como destinatario principal de la política pública.

Hace varias semanas, en un reportaje radial, el presidente del INCAA dijo que el productor de cine es “INCAA dependiente”. Eso es parcialmente cierto, sobre todo, el productor independiente, pero no lo es por su exclusiva responsabilidad. También lo es el distribuidor nacional independiente, y tampoco por su sola responsabilidad. Todo el sistema funciona para que sea así.

En ese mismo reportaje Luis Puenzo también dijo que aspiraba a que los productores “se paren sobre sus propios pies”. Pero para que ello ocurra, y que no solo puedan hacerlo los productores, sino también los distribuidores y exhibidores independientes nacionales, es necesario construir un piso sólido sobre el que puedan pararse. Es imprescindible que se reconozcan los problemas que afectan a todos los sectores, y que en el diseño de la política pública se contemplen los nuevos problemas y desafíos que deben enfrentar todos los sectores, y no solo los productores.

Es necesario articular el diseño de la política cinematográfica y audiovisual con otras áreas del Estado, como por ejemplo, los Ministerios de Producción o de Economía, de Desarrollo Social o la Cancillería, de Educación o de Innovación, para implementar medidas interdisciplinarias que permitan enfrentar la nueva y compleja realidad de la industria audiovisual. Investigar qué hicieron otros países, qué resultados obtuvieron y aprender de esas experiencias.

Estas líneas no tiene como objetivo criticar las políticas implementadas en el pasado, sino impulsar una profunda revisión, un debate abierto, mirando hacia adelante: ¿Cuál es el   lugar del cine independiente nacional y de diversidad cultural? ¿Es efectiva la “cuota de pantalla” en salas? ¿Cómo se integran o complementan las diversas pantallas y las distintas formas de producción? El “espacio cinematográfico y audiovisual”, ¿es un ámbito sólo privado, o es un bien público que debe ser regulado por el Estado? ¿Es necesario reformar la Ley de Cine? ¿Es un instrumento eficiente, o suficiente, para enfrentar los desafíos que plantea la nueva realidad audiovisual?

Son sólo algunas de las muchas cuestiones sobre las que es necesario reflexionar. Si el problema queda limitado a encontrar la forma legal de incrementar el Fondo de Fomento Cinematográfico con los recursos generados por los impuestos a los servicios de streaming de las plataformas VOD, en el mejor de los casos habrá más dinero para producir, pero nada cambiará sustancialmente. “No esperes resultados diferentes si siempre haces lo mismo”, dijo Albert Einstein.

Es necesaria una política cinematográfica y audiovisual que integre todos los sectores, de modo que deje de ser rehén de su éxito pasado y pueda mirar hacia adelante.


(*) Horacio Grinberg es productor y abogado especializado en Derecho de Autor y temas del audiovisual. Fue asesor de la RECAM y actualmente lo es de varias productoras y de la Cámara de Distribuidores Independientes Cinematográficos (CADICINE).