Historia del “impuesto cinematográfico” y sus vicisitudes

¿De dónde provienen los fondos del INCAA que hoy -junto a los de música, teatro y otras disciplinas- están en riesgo? Nuestro columnista hace un recorrido histórico sobre el tema y vuelve a advertir sobre el riesgo que se atraviesa en la actualidad.

1- El principal recurso del Fondo de Fomento y la amenaza a su destino

Por lejos el principal recurso de Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales (INCAA) lo constituye el llamado “impuesto cinematográfico” previsto en las Leyes 17.741 (“de Cine”) y 26.522 (“de Medios”) y que está “afectado específicamente” al Fondo de Fomento administra el INCAA.

Esos fondos, de acuerdo con lo que dispone el Art. 21 de la Ley de Cine, se componen de:

a) Un impuesto equivalente al 10 % aplicable sobre el precio básico de toda localidad o boleto entregado gratuita u onerosamente para presenciar espectáculos cinematográficos en todo el país, cualquiera sea el ámbito donde se realicen…

b) Un impuesto equivalente al 10% aplicable sobre el precio de venta o locación de todo tipo de videograma grabado, destinado a su exhibición pública o privada, cualquiera fuere su género…

c) El 25% del total de las sumas efectivamente percibidas por el COMITE FEDERAL DE RADIODIFUSION (hoy “ENACOM”) en concepto de gravamen creado por el artículo 75, incisos a) y d), de la Ley Nº 22.285 (hoy ley Nº  26.522).

La denominada “afectación específica” surge de ese mismo artículo en cuanto dispone que “estos fondos deberán ser transferidos automáticamente y en forma diaria al INSTITUTO NACIONAL DE CINE Y ARTES AUDIOVISUALES….” a diferencia de la mayoría de los impuestos, los cuales ingresan al Tesoro Nacional y, anualmente, se distribuyen mediante las asignaciones que se prevén en la Ley de Presupuesto.

Esa “afectación específica” está seriamente amenazada por cuanto la Ley Nº 27.432, en su artículo 4º, determina que la misma se extinguirá el 31 de diciembre de 2022, lo cual configura una gravísima amenaza al funcionamiento del Instituto de Cine, del Teatro y de Música, entre varias otras entidades, respecto de la cual OtrosCines.com, difundiendo opiniones de la comunidad cinematográfica, viene alertando a la opinión pública.


2- Antecedentes del “impuesto cinematográfico”: la Fundación Eva Perón

La existencia de recursos para contribuir “a fondo perdido” (o “subsidio”) a la producción del cine nacional tiene un interesante origen: un convenio celebrado el 28 de julio de 1948 entre la Asociación de Productores de Películas Argentina (APPA) y la Asociación de Empresarios Cinematográficos (exhibidores), el cual fue aprobado por el Decreto N° 26.012/48,  y cuya reglamentación establecía: 

1- Autorizar el cobro adicional de “…diez centavos por localidad vendida a un precio no inferior a ochenta centavos…” por todos los exhibidores que adhirieran al convenio; estos diez centavos se percibirían libres de todo impuesto;

2- Lo recaudado por ese “cobro adicional” era administrado por una “Comisión Asesora” integrada por un representante del Poder Ejecutivo el cual ejercía la Presidencia de la Comisión, cinco representantes de los productores y un representante de os exhibidores;

3- Los fondos se distribuían de la siguiente forma: “el 50 % destinado a la Fundación Ayuda Social María Eva Duarte de Perón, el 40 % para el fomento de las películas argentinas de largometraje y el 10 % para la obra social de la Asociación de Empresarios Cinematográficos”.

Las sumas para el fomento de la producción se distribuían a productores de películas que cumpliesen estos requisitos:

1- Que fueren aprobadas por la Dirección de Espectáculos Públicos  e inscriptas en un Registro;

2- Que hubiesen sido filmadas en territorio argentino en, por lo menos, su 80 %

3- Que “la primera figura y el 70 % del elenco sea argentino” ;

4- Que se acrediten “…las sumas invertidas en el rodaje…”

Cada año calendario se distribuía entre las películas inscriptas el total del dinero disponible “…en proporción directa a las sumas que la Comisión haya aprobado como invertidas en el rodaje…”.  Este sistema ese empezó a implementar en 1949, con gran eficacia y utilidad, según la evaluación que de él hicieron relevantes protagonistas de la producción de la época, como Juan Carlos Garate y Héctor Olivera.

Puede advertirse que en esas disposiciones se encuentran yo los principios de la distribución “a prorrata” del subsidio, del “reconocimiento de costos”, de las exigencias relativas a las condiciones objetivas de las películas para acceder a esa ayuda y el “interés” -o aprobación- que el Estado debe declarar a su respecto. Estos principios, con diferentes especificaciones y modalidades, se encuentran vigentes en la normativa actual..


3- El “cobro adicional” al espectador se transforma en un “impuesto”

El golpe cívico-militar de 1955 que derrocó al presidente Perón e instauró una cruel dictadura disolvió la Fundación Eva Perón y derogó aquel Convenio, pero mantuvo e apoyo financiero a la producción de cine creando, mediante el Decreto-ley 62/57, un impuesto de “…un importe equivalente al 10 % del precio de toda entrada o localidad, que los empresarios o exhibidores recargarán sobre la misma, y que deberán depositar dentro de los 10 días a la orden del Instituto Nacional de Cinematografía en una cuenta especial que se abrirá al efecto” y así nació el “impuesto cinematográfico” y su “afectación específica” que nutriría en adelante al Fondo de Fomento.


4- Vigencia del impuesto hasta la Dictadura de Videla.- 

El sistema del impuesto y su afectación se mantuvo intacto a través de los gobiernos de Frondizi, Guido, Illa, Onganía, Levingston, Lanusse, Cámpora, Lastiri, Peron e Isabel Perón.

Durante la dictadura genocida de Videla ese impuesto fue derogado por la “Ley” Nº 22.294, del 3 de octubre de 1980. Con esa norma se realizó una profunda reforma impositiva y, según se nos dicen sus “fundamentos”, con ella “…se eliminan una cantidad importante de impuestos y aportes diversos que, en su mayor parte, tienen afectación específica…”.

Entre los “Tributos y aportes que se derogan…” se encontraba el “Impuesto a las entradas de cinematógrafos (inciso a del artículo 24 de la Ley N° 17.741),” según lo disponía el Art. 5º, Anexo 3º, Apartado 20, de esta “Ley”.

El cine nacional se quedó así sin los recursos que necesitaba para asegurar la producción.


5- Se restablece el impuesto: la Ley 23.170

Restablecida la Democracia, en 1984 el presidente Raúl Alfonsín le ofreció a Manuel Antín el cargo de Director Nacional de Cinematografía, y este aceptó el ofrecimiento con la condición de que se repusiese el impuesto que había derogado Videla, cosa que Alfonsín impulsó sin reparos -y doblegando la resistencia de su ministro de Economía- mediante un proyecto de ley del Poder Ejecutivo que fue sancionado el 14 de febrero de 1985, y promulgado mediante  el Decreto Nº 432/85 como Ley número Nº 23.170.

Esa norma dispuso:  Art.1º.- “Restableciese… el impuesto instituido por el inciso a) del artículo 24 de la Ley Nº 17.741 y que fuera derogado por el Art. 5º  (Anexo 3º, Apartado 20) de la Ley Nº 22.294”.


6- Se incrementan los recursos del Fondo de Fomento

A raíz de una importante movilización de la Industria, que reclamaba que la exhibición de películas por televisión y su comercialización mediante la edición o alquiler de videocassettes también tributara, se sancionó la Ley Nº 24.377 mediante la cual se incorporó al impuesto que pagaba el espectador de salas de cine, estos otros recursos destinados también al Fondo de Fomento:

b) “…un impuesto equivalente al 10 % aplicable sobre el precio de venta o locación de todo tipo de videograma grabado, destinado a su exhibición pública o privada, cualquiera fuere su género….”

c) “…el 25 % del total de las sumas efectivamente percibidas por el Comité Federal de Radiodifusión en concepto de gravamen creado por el artículo 75 incisos a) y d) de la ley 22.285.”

La norma mantuvo para estos otros gravámenes la misma “afectación específica” que tenía el impuesto que pagaba el espectador.


8.- El “pago a cuenta” del IVA

En 1998 las empresas de radiodifusión entendían que el pago del gravamen que preveía la Ley 22.285 (Ley de Radiodifusión, substituida por la Ley 26.522, Ley de Medios) sumado al pago que debían hacer por el IVA daba un resultado impositivo confiscatorio o, al menos, muy pesado gestionaron -con éxito-  que lo que pagasen por aquel gravamen se considerase “pago a cuenta” del IVA.

Para atender ese reclamo se promulgó la Ley Nº 25.063, mediante la cual se incorporó a continuación del artículo 50 de la Ley de Impuesto al Valor Agregado el siguiente párrafo:

"Los responsables inscriptos que sean sujetos del gravamen establecido por el artículo 75 de la ley 22285 y sus modificaciones, podrán computar como pago a cuenta del impuesto al valor agregado el cien por ciento (100%) de las sumas efectivamente abonadas por el citado gravamen".

Como el IVA es un impuesto “coparticipable”  el gravamen que recae sobre las empresas de radiodifusión resultó ser, también, coparticipable en la medida en que lo descuentan del IVA.

La idea de descontar del IVA los impuesto que se destinase a ciertas afectaciones específicas  -y entre ellas al Incaa-  les resultó ser muy atractiva a los exhibidore y distribuidores y gestionaron, para sí, una medida análoga.

Para atender ese interés se dictó el Decreto Nº 1008/2001, cuyo artículo  1º dispone:

“Los empresarios o entidades exhibidoras, los productores y los distribuidores, de las películas que se exhiban en espectáculos cinematográficos, que resulten responsables inscriptos en el impuesto de la presente ley, podrán computar como pago a cuenta del mismo, el gravamen establecido por el inciso a) del artículo 24 de la Ley N° 17.741   y su modificatoria, en los porcentajes en que los referidos sujetos participen del precio básico de la localidad o boleto a que se refiere el mencionado inciso…”.

De esta manera todo lo que ingresa al Fondo de Fomento Cinematográfico en razón de “gravámenes” configura una masa “coparticipable” sea por la naturaleza del impuesto, sea por ser descontado de una masa coparticipable.


8.- La malhadada Ley Nº 27.432 y el peligroso fin de la “afectación específica”

He señalado en mi nota anterior sobre este tema publicada en OtrosCines.com que la Ley 27.432 le puso plazo a las  “…afectaciones específicas que rigen a la fecha de entrada en vigencia de esta ley previstas en el marco de los tributos que se enumeran a continuación mantendrán su vigencia hasta el 31 de diciembre de 2022, inclusive…” y, entre los tributos comprendidos en ella se registran el “Impuesto a las entradas de espectáculos cinematográficos e impuesto sobre los videogramas grabados previstos en la ley 17.741” y el “Impuesto a los servicios de comunicación audiovisual previsto en la ley 26.522” los cuales constituyen, por lejos, la principal fuente de recursos de Instituto.

En aquel artículo señalé: “Esta ley, nacida de un Proyecto del Poder Ejecutivo Nacional y votada casi unánimemente en la Cámara de Diputados y la de Senadores -sin grietas, sin reformas y sin discusiones respecto de los efectos que tendría sobre nuestro cine-, fue promulgada mediante el Decreto Nº 1113/2017.”  

Y ha sido así, esa ley rotulada en la Cámara de origen como siendo “Sobre impuestos y débitos en cuentas bancarias y otras operatorias, sobre destino de los recursos a la administración de la seguridad social - ANSES - Expediente 23-PE-2017 - Orden del Día 8. Artículos 5 y 6.” fue tratada en la sesión del 22/12/2017, a las 03:49 hs, y  tuvo “213 votos afirmativos, 3 negativos, 1 abstención y 39 ausentes”, la única objeción que recibió el Art. 4º la formuló el Diputado Alejandro Snopek quien, como buen jujeño, defendió al Fondo del Tabaco el cual beneficia a sus productores, todo lo cual puede verificarse fácilmente en la página oficial de la H. Cámara de Diputados de la Nación relativa a esa sesión, si es que se tiene la voluntad de hacerlo, claro está.

Los tres votos negativos -que aplaudo- correspondieron a los diputados González Seligra y Del Caño, del PTS y del Plá, del FIT. En el Senado esa ley tuvo 65 votos positivos, con la abstención de la senadora Crexell, los votos en contra de los senadores por San Luis Rodríguez Sá y Catalfamo y 4 ausentes.


8- No nos confundamos, ni dejemos que nos confundan

Algún confundido, o quizá con la intención de confundirnos, ha sostenido sobre este tema -y en referencia a mi artículo publicado en OtrosCines.com- que “…el llamado pacto fiscal no fue votada sin discusiones, como dice Raffo también en su nota. Los diputados y diputadas que fuimos a ver votaron en contra de la misma, para eso basta con ver la publicación de la votación y confirma los 145 votos afirmativos, contra 53 y 20 abstenciones… desde luego eso no fue suficiente para detenerlo…”  y, como fundamento de sus dichos, invoca la página de la Cámara de Diputados en la cual se alude a que “DIPUTADOS APROBÓ EL PACTO FISCAL ENTRE LA NACIÓN Y LAS PROVINCIAS…” pero el crítico no advierte, o finge no advertir, que en ese mismo lugar y párrafo se agrega que “También se sancionó la Ley de Responsabilidad Fiscal y se dio media sanción a la prórroga del impuesto al cheque…”.

Y resulta que “el llamado pacto fiscal” aprobado en aquella sesión maratónica nada tiene que ver con la Ley que nos preocupa, y que le puso plazo de vencimiento a las asignaciones específicas que nutren el Fondo de Fomento del Instituto de Cine, del Teatro, de la Músíca, etc.

La Ley de “consenso fiscal” -que lleva el Nº 27.542-  tuvo, efectivamente, en la Cámara de Diputados, “145 votos afirmativos, contra 53 negativos y 20 abstenciones…”, pero la Ley que nos afecta -que lleva el Nº 27.432-  y cuyos perniciosos efectos sobre nuestro cine motivaron mi nota, tuvo otra votación, tal como lo he consignado en el punto anterior.

Comprendo que en el acceso superficial al tema alguien pueda confundir ambas leyes, al final de cuentas las dos tienen gran incidencia en impuestos, ambas fueron tratadas y aprobadas en la misma sesión y sus número tienen cierto parecido pero, como bien aconsejan Cobián y Cadícamo en el tango Hambre: no hay que confundir “…gordura con hinchazón…” aunque ambas cosas, también, se parezcan mucho. 

En la crítica que respondo también se sostuvo respecto de mi afirmación de que los gravámenes que nutren al Fondo de Fomento son co-“participables”, aceptando el principio y agregando: “…Con una sola acotación, que el mismo cabe solo para la asignación directa del IVA correspondiente a la entrada de cine, dado que ese gravamen es coparticipable, no así para LSCA (Ley de Medios) ya que no es un gravamen nacional o general, como gusten llamarle, es un gravamen directo derivado de explotación de servicio.”.

Pero resulta que esto tampoco es así. A ese respecto ya se expidió -hace 19 años-  la Comisión Federal de Impuestos mediante su Resolución Nº 232/2003 sosteniendo que ese gravamen sí es co-participable.

La Comisión Federal de Impuestos es el órgano que tiene la facultad de dirimir los conflictos relativos a la aplicación de la Ley de Coparticipación Federal y de determinar qué impuesto es co-participable cual no. Y en aquella oportunidad sostuvo: “VISTO: La presentación efectuada por la representación de la Provincia de San Juan en relación con la eliminación de la exención en la ley del Impuesto al Valor Agregado respecto de las emisoras de radiodifusión y servicios complementarios… Establécese que la totalidad de las sumas pagadas en virtud de lo establecido por el artículo 75 de la ley 22.285 (hoy la Ley 26.522) y sus modificaciones, computadas como pago a cuenta del Impuesto al Valor Agregado, deberá ser considerada integrando la recaudación de este último tributo a los efectos de su distribución (artículo 2, ley-Convenio 23.548, modificatoria y complementarias).”. Y si esos gravámenes deben “distribuirse” es porque son “coparticipables”. Esa resolución fue publicada en el Boletín Oficial por lo cual país nadie tiene el derecho de ignorarla, ni de ignorar sus efectos. 

En esta clase de debates suelo recordar la conocida frase del sabio general: “La única verdad es la realidad”. La cual, en este caso, puede encontrarse en las páginas de la Cámara citadas y en el Boletín Oficial.