Ilegal y arbitraria normativa del INCAA sobre la integración del Consejo Asesor

Nuestro columnista cuestiona las últimas decisiones del presidente del Instituto, Carlos Pirovano, que podrían ser llevadas a los estrados judiciales.

1- Usurpación de funciones

El INCAA dictó, y pretende aplicar, dos resoluciones (la N° 650/25 y la N° 716/2025) que avasallan en forma manifiesta derechos de las entidades del cine que son llamadas “a proponer” integrantes del Consejo Asesor y presentan el vicio de su “nulidad manifiesta”.

La primera contiene la insólita pretensión de usurpar facultades propias del Poder Ejecutivo, como lo es la de expedir los “…reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias”, según lo prescribe el Art. 99, inc. 2° de la Constitución Nacional.

En nuestro sistema jurídico existe la posibilidad de que el Poder Ejecutivo, o los ministros, deleguen funciones propias en organismos públicos inferiores, como lo es el Incaa, sean o no parte del “Estado” porque así lo establece la Ley N° 22.520 al establecer:

Art. 13. — Facúltase al Poder Ejecutivo Nacional para delegar en los Ministros y en los Secretarios de la Presidencia de la Nación facultades relacionadas con las materias que les competen, de acuerdo con lo que determine expresa y taxativamente por decreto.”

Pero toda “delegación” de facultades requiere norma expresa que la autorice, y la Ley de Cine -N°17.741- prevé diferentes delegaciones en el INCAA para su reglamentación o aplicación, como son los casos previstos en sus Arts. N° 34, 46 y 57, pero para los temas precisos y limitados a los cuales esos artículos refieren1.

Es cierto que el Decreto N° 662/2024 estableció que: “El INCAA será la Autoridad de Aplicación de la Ley de Fomento de la Actividad Cinematográfica Nacional Nº 17.741 (t.o. 2001) y sus modificatorias, quedando facultado a dictar las normas aclaratorias y complementarias necesarias para la implementación de la Reglamentación que se aprueba por el presente decreto.”.

En ese Decreto se reglamentó el Art. 2° de la Ley 17.741 de esta manera:

Art. 2°.- Todos los miembros de la Asamblea Federal y del Consejo Asesor desempeñarán sus cargos “ad honorem”.

A los efectos de la integración del referido Consejo Asesor serán consideradas representativas de los sectores del quehacer cinematográfico las entidades con personería jurídica o gremial que nucleen al menos la quinta parte del total de profesionales del sector de que se trate y que hayan tenido actividad en los DOS (2) años inmediatos anteriores, según surja de los antecedentes que acrediten las propias entidades ante el INCAA y del control realizado por el organismo.

Por lo cual puede interpretarse que hubo “delegación” en el INCAA en ese tema: el de determinar por medio de ciertos procedimientos cuándo una entidad es considerada “representativa” para participar en el proceso  y cuándo no lo es. Pero no hubo delegación más allá de esa determinación, como lo es el determinar cuándo una persona es una “personalidad relevante” de la cultura, o cómo deben hacer las entidades para ponerse de acuerdo cuando hay más de una entidad en un sector, o respecto de los miembros que debe proponer la Asamblea Federal, etc. La Resolución que analizo establece mucho más cosas que aquellas que le permite la delegación contenida en el Dec. N° 662/2024. Y en lo que se excede no hay tal “delegación”.

Al ejercer sin delegación expresa facultades propias del Poder Ejecutivo el Presidente del INCAA habría sido llevado a cometer del delito de  “usurpación de funciones” tipificado por el Art. 246 del Código Penal que establece: “Será reprimido con prisión de un mes a un año e inhabilitación especial por doble tiempo:… Inc. 3º El funcionario público que ejerciere funciones correspondientes a otro cargo.”.

Debería recapacitar el presidente del INCAA sobre el brete legal en el cual se encuentra, consultar a algún abogado penalista y derogar de inmediato la Resolución mediante la cual ha ejercido funciones que no le son propias. Transitar por los pasillos de Comodoro Py en el carácter de imputado es una experiencia muy desagradable.


2- Ilegal intromisión del INCAA en las entidades que deben proponer integrantes del Consejo Asesor

La Ley prevé que determinadas entidades -asociaciones civiles y sindicales- deben “proponer” al Poder Ejecutivo seis integrantes del Consejo Asesor. Esas entidades tienen, de acuerdo a la Ley y a sus respectivos estatutos, un proceso decisorio propio, en cual el Incaa no puede entrometerse, porque no hay norma alguna que lo faculte para ello.

Podría sí el Poder Ejecutivo Nacional -y no el INCAA- reglamentar las condiciones para que una persona sea considerada “personalidades relevantes de su respectivo sector de la industria”, como lo exige la Ley, y siempre y cuando no “alterase su espíritu con excepciones reglamentarias”.

Es más, he sostenido hace años que esa reglamentación sería conveniente, a la luz de perfil de algunos curiosos casos de integrantes de ese Consejo que, a mi juicio , no reunían las condiciones que exige la Ley.

En  aquella oportunidad dije:

“Es también una exigencia de la ley que las entidades que propongan a los integrantes del Consejo Asesor reúnan dos requisitos: el tener personería jurídica o gremial y el ser representativas de sus respectivos sectores. Lamentablemente en muchas ocasiones se ha tenido como entidades que “representan” al sector a asociaciones creadas al efecto de brindar apoyo político al presidente de turno. Este artículo debería ser reglamentado adecuadamente para establecer el grado de representatividad mínimo que una entidad debe tener para poder participar en el mecanismo de designación de los miembros del Consejo Asesor” (2)

Pensaba eso, y lo sigo pensando hoy, pero dando por descontado que quién debía y debe dictar esa reglamentación es el Poder Ejecutivo, y no el Presidente del Incaa usurpando sus funciones.


3- Otras patologías

Además de la grave irregularidad señalada respecto de la incompetencia del Presidente del INCAA para establecer esta reglamentación, la Resolución analizada contiene graves irregularidades de contenido que analizo a continuación.

El Art. N° 10 y subsiguientes transforman el proceso de “propuestas”  de los integrantes que deben realizar las entidades de acuerdo a lo que dispone el Art. 2° de la Ley N° 17.741 en un extraño mecanismo de “elección” que pretende regular.

La Ley es clara al establecer que seis de los miembros del Consejo Asesor “…serán propuestos por las entidades que, con personería jurídica o gremial, representen a los sectores del quehacer cinematográfico enumerados a continuación, las que propondrán personalidades relevantes de su respectivo sector de la industria. Si existiese en un mismo sector más de una entidad con personería jurídica o gremial, dicha propuesta será resuelta en forma conjunta, quedando vacante el lugar respectivo hasta tanto no se produzca el acuerdo entre ellas.” Y el INCAA debe elevar esas propuestas al Poder Ejecutivo sin entrometerse en el mecanismo mediante el cual ellas se generaron o las entidades se “ponen de acuerdo”. Esa intromisión es violatoria de la letra expresa de la Ley.

Grosera es la pretensión de que la reunión de entidades necesaria para “ponerse de acuerdo” sea “…presidida por una autoridad designada por el INCAA…”, como lo establece el Art. 15, porque el Incaa carece de autoridad para entrometerse en los procesos decisorios de las entidades, sean estas asociaciones civiles, sociedades comerciales o sindicatos. También es grosera e ilegal la pretensión de imponerles un lugar de reunión, la sede del INCAA, y un máximo “…de hasta dos horas” de deliberación. Ni la Ley de Cine, ni ninguna norma válida con jerarquía de Ley le imponen a las entidades esas condiciones.


Notable ignorancia de la Ley de Sociedades y de los antecedentes nuestro cine

El Art. 5 ° de la Resolución comentada establece: “Cuando el miembro de una asociación sea una persona jurídica, será considerado como miembro de esa asociación (i) en el caso de una sociedad anónima, los miembros del directorio; (ii) en el caso de una sociedad de responsabilidad limitada, los socios gerentes; y (iii) en el caso de cooperativas, los miembros del consejo de administración.”

Como si ese fuera el universo posible de las “personas jurídicas”, ignorando que la Ley de Sociedades prevé a la “sociedad colectiva”, a la sociedad “capital e industria”, a la sociedad “comandita simple” y a la sociedad “comandita por acciones”, respecto de las cuales nada se prevé para determinar “como miembro de esas sociedades” a sus diferentes clases de integrantes.

Tampoco se prevé el caso en que una película sea producida por una Unión Transitoria de Empresas.

Esos tipos y relaciones sociales que permiten la producción de obras audiovisuales no sólo están previstos en la Ley de Sociedades, que por haber sido publicada en el Boletín Oficial debe presumirse que todos la conocemos, sino que en diferentes e importantes casos hubo productoras de películas nacionales que los usaron con esa finalidad.


Notable ignorancia de lo que es “el campo cultural” y sus personalidades

El Art. 20 de la Resolución comentada establece:

“Se considerará personalidad relevante de la cultura a aquella persona humana que: (i) Haya tenido, a través de su obra o su actividad, un impacto significativo en el campo cultural. Se considerará impacto significativo en el campo cultural el haber realizado publicación literaria relevante por su difusión o distinciones, exposiciones pictóricas en galerías de arte nacionales o internacionales, reiteradas presentaciones artísticas en salas o escenarios destinados a las mismas, realizado composiciones musicales, en letra o música, de obras que hubieran obtenido reconocimiento nacional o internacional, participado en la creación autoral, artística o técnica de obras audiovisuales que hubiesen recibido reconocimiento nacional o internacionales, creado proyectos arquitectónicos realizados y que hubiesen obtenido algún reconocimiento nacional o internacional;…”.

Resulta sorprendente que en el criterio del INCAA no se incluya como posibles “personalidad relevante de la cultura” a los escultores. Como si las obras escultóricas no fueran parte del acervo cultural de la humanidad y de nuestro país, al igual que los autores de obras literarias, pictóricas o musicales.

Las esculturas son “obras autorales” reconocidas como tales por la Ley de Propiedad Intelectual desde 1932 y la importancia cultural de las esculturas de Fidias, de Miguel Angel, de Rodin y de Bourdelle en el mundo entre tantísimos otros, y entre nosotros la dimensión cultural de  Lola Mora, Rogelio Yrurtia, Carlos Benavídez, Claudia Fontes, Marie Orensanz Nicolás Guagnini, Roberto Aizenberg, Juan Carlos Distéfano, Norberto Gómez, Leo Vinci, y Antonio Pujía -cuyo taller conocí- entre tantísimos otros.

En todos los museos de arte del mundo se exhiben esculturas como parte del acervo cultural, y también en  nuestro Museo de Bellas Artes. Es más, en numerosas de nuestras plazas se exhiben conmovedoras esculturas respecto de las cuales los redactores de la Resolución comentada parecen no haber reparado aún.

Por ello los escultores destacados deben ser incorporados a la categoría de “personalidades relevantes” de nuestra cultura.

Consulte el Sr. Presidente del INCAA a quienes saben de la cultura nacional y sus personalidades y podrá advertir que debió incluirlos.

Si no conoce a nadie que pueda asesorarlo en la materia, puede dirigirse a la ASOCIACIÓN ARGENTINA DE ARTISTAS ESCULTORES (AADAE) donde, seguramente, le brindarán amplia información al respecto. 
(e-mail: artistasescultores1956@gmail.com)


Una exigencia de cumplimiento imposible: se ignora la naturaleza de las “Regiones Culturales”

El Art. 21 de la Resolución comentada establece: “Cada región cultural deberá presentar al INCAA, en el plazo que fije la convocatoria, el nombre y los antecedentes de las personas a integrar el Consejo Asesor por esa región, que deberán cumplir con las condiciones establecidas en el Artículo 20.”

Esta norma, que le quita a la Asamblea Federal esa función, es de cumplimiento imposible porque las denominadas “Regiones Culturales” carecen de personería jurídica: no tienen órganos que las representen,  administren o tomen la decisión que el INCAA les requiere; no tienen domicilio legal ni patrimonio. Por ende carecen de la posibilidad de “presentar al INCAA el nombre y los antecedentes de las personas a integrar el Consejo Asesor…” simplemente porque no existen.

Cuando la Ley requiere que la Asamblea Federal proponga cinco miembros del Consejo Asesor “UNO por cada región cultural” lo que exige es que esos miembros provengan o sean habitantes de esas “Regiones Culturales” y no que sean “propuestos” por entidades que  no tienen existencia legal, lo que es un contrasentido o un absurdo.

Si el INCAA tuviese voluntad, y capacidad, para saber algo al respecto puede acudir al “Atlas Cultural de la Argentina”, un documento oficial de la Secretaría de Cultura de la Nación en el cual se nos informa que: “Desde el comienzo de su labor, uno de los proyectos troncales del SInCA fue componer un Mapa Cultural del país que pudiera reflejar la diversidad constitutiva de nuestra cultura, los matices, las particularidades y las diferencias, pero que también lograse hacer foco en las asimetrías, las disparidades y las carencias para repararlas… De este modo, el mapa de la Argentina fue delimitando seis regiones culturales, seis recortes que permitieron comenzar a analizar las características del sector en clave territorial…”

Las llamadas “Regiones Culturales” son eso: un recorte de nuestro territorio que facilita el estudio y comprensión de la actividad cultural en el país, y la formulación de políticas públicas para tratar de compensar las enormes diferencias que existen entre esas regiones. Son eso, “un mapa”; nada más, y nada menos, que eso. Por ello nunca podrían realizar las propuestas que la Resolución les exige.

Las únicas regiones que podrían reunir esas condiciones, son las que prevé el Art. 124 de la Constitución Nacional en cuanto establece: “Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines…” y la aptitud y competencia de esas “regiones” dependerá de lo que se establezca en el tratado interprovincial de su creación.

Pero esas regiones que la Constitución prevé no son “Regiones Culturales”. Con error inexcusable se suele creer que el “Consejo Federal de Cultura”, creado por la Ley N° 22.047, es un organismo que organizaba “regiones culturales”, pero no era así, además esa ley fue derogada por la Ley N° 26.206 el 28/12/2006.

La norma intenta -ilegalmente- quitarle a la Asamblea la facultad que le da la Ley de proponer los nombres de los miembros del Consejo Asesor, y al asignarle esa facultad a organismos inexistentes, garantiza de que el Consejo no pueda constituirse regularmente.


Una incomprensible limitación

El Art. 3° de la Resolución comentada establece: “En caso que una persona se encuentre asociada a más de una institución se considerará como asociada en aquella en la que cuente con mayor antigüedad, salvo que la persona expresamente elija otra.”

No se comprende el fundamento de esta limitación. Y nada se nos dice sobre ello en los “Fundamentos” de la Resolución que deberían dar alguna razón al respecto..

Hay y hubo importantes casos de Directores que fueron también actores (Sergio Renán, Lautaro Murúa  y Hugo del Carril, por ejemplo). Y hay y hubo numerosos casos de destacados directores de cine que también son o fueron destacados Productores, como los casos de Luis Puenzo, Pino Solanas, Nemesio Juárez, Eliseo Subiela, Lita Stantic y muchos otros. ¿Por qué razón deberían tener que optar por una u otra de sus entidades? Deberían poder integrar las dos categorías y ser reconocidos en las dos de acuerdo a sus antecedentes en cada una de ellas.

Por carecer de fundamento esa restricción resulta ser “arbitraria” y, por ende, también ilegal.


4- Resolución N° 716/2025

Mediante esta resolución se intenta poner en ejecución la Resolución comentada precedentemente, convocando a las entidades al proceso que allí se establece.

La Asamblea Federal, en su sesión del 9 de diciembre de 2025, rechazó ambas Resoluciones a propuesta de la Dra. Cynthia Ottaviano (15 votos por el rechazo y 0 en contra, habiendo 19 asambleístas presentes) , pero aún no está claro que el Presidente del INCAA acate esas decisiones de la Asamblea y las consecuencias jurídicas que ese rechazo tiene (3).

Las entidades tienen aquí algunos argumentos para no someterse a esa arbitraria ilegalidad.


Notas:

(1) La delegación de facultades reglamentarias que la Ley  prevé son: “Art. 34.- El Instituto de Cine y Artes Audiovisuales dictará además normas reglamentarias referentes al otorgamiento y formas de pago de los subsidios relacionados a las otras formas de exhibición.”; Art. 46.- El Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales dictará las normas destinadas a reglamentar sistemas de crédito para las películas de cortometraje nacional, su exhibición y distribución obligatoria en las salas cinematográficas y los derechos de retribución que le correspondan y Art. 57.- Facúltase al Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales a dictar las normas reglamentarias, complementarias e interpretativas de la presente medida y a establecer el término de vigencia de las inscripciones.

(2) En mi libro “Ley de Fomento y Regulación de la Actividad Cinematográfica” Segunda Edición, Bs.As. 2019, Dac- Treintayseis, Nota al Art. 2°

(3) Podría dirimirse la cuestión mediante una acción judicial “declarativa” interpuesta por uno o más asambleístas.